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曾幾何時(shí)，“天價(jià)采購”“豪華采購”一直是政府采購的輿論焦點(diǎn)，但近來(lái)風(fēng)向突變，“低價(jià)競爭”“零元中標”成了新的輿論風(fēng)口?？芍^冰火兩重天。其實(shí)，在政府采購實(shí)踐中，高價(jià)采購與低價(jià)中標這兩個(gè)極端的現象一直是并存的。說(shuō)起高價(jià)采購，人們首先想到的往往是腐敗、拿回扣;談到低價(jià)中標，大家腦海里浮現的多半是濫竽充數、“豆腐渣工程”。然而，現實(shí)遠比這種情緒化、標簽化的認知更加復雜。

高價(jià)采購與低價(jià)中標其實(shí)是多種因素交織、共振的結果。它既有政府采購自身的問(wèn)題，也有政府采購之外的原因。首先，政府采購之外的大環(huán)境存在先天不足。包括采購預算的科學(xué)化和精細化程度不夠，預算執行率與采購資金節約之間的矛盾，全社會(huì )信用體系建設的滯后等。其次，政府采購自身有著(zhù)后天缺陷。這些缺陷既有法規制度層面的，也有執行操作層面的。一是制度層面。比如，《中華人民共和國政府采購法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》)為了防止腐敗而過(guò)度分權，導致對采購結果無(wú)人擔責、無(wú)從追責;過(guò)于強調公開(kāi)招標方式的使用，導致一些本不適合公開(kāi)招標的項目也實(shí)施了公開(kāi)招標;技術(shù)、服務(wù)等標準統一的貨物和服務(wù)項目應當采用最低評標價(jià)法，競爭性談判、詢(xún)價(jià)采購應當最低價(jià)成交等一些規定強化了人們對政府采購“價(jià)格為王”的認知。二是執行操作層面。既有當事人不善作為的因素，也有當事人不愿作為的原因。比如，采購人、采購代理機構注重采購程序的合法性，而沒(méi)有將重點(diǎn)放在制定采購方案、完善采購需求及履約驗收上;采購人因害怕?lián)煻艞墔⒓釉u標委員會(huì );評審專(zhuān)家因擔心引起質(zhì)疑投訴而傾向于推薦低價(jià)者中標等等，不一而足。但透過(guò)現象看本質(zhì)，從市場(chǎng)規律的角度來(lái)說(shuō)，高價(jià)采購和低價(jià)中標其實(shí)是一體兩面，背后的原因主要是競爭不足和競爭過(guò)度的問(wèn)題。

政府采購領(lǐng)域導致競爭不足的常見(jiàn)因素有：一些新產(chǎn)品、新服務(wù)項目的市場(chǎng)供應主體還未發(fā)育;采購信息不透明或信息不對稱(chēng);資格條件或采購需求具有傾向性、排他性;采購項目具有延續性或配套要求;采購方主觀(guān)意向強烈導致供應商“用腳投票”，不愿“陪太子讀書(shū)”;供應商串通“陪標”“圍標”等等。導致競爭過(guò)度的常見(jiàn)因素有：市場(chǎng)經(jīng)濟所形成的供給過(guò)剩;采購項目在合同價(jià)之外還有供應商所看重的其他潛在價(jià)值(比如一塊錢(qián)中標的政務(wù)云項目，供應商更在意的可能是通過(guò)為政府提供云服務(wù)而獲得行業(yè)主導地位或排他性?xún)?yōu)勢、獲得政府部門(mén)所掌握的大數據資源、通過(guò)媒體炒作達成變相廣告營(yíng)銷(xiāo)等);政府批量集中采購規模大或具有市場(chǎng)導向意義讓供應商志在必得;采購方采購需求空洞、履約驗收不嚴的“糊涂招標”給供應商“低價(jià)沖標”提供可乘之機等等。這些既是客觀(guān)原因，也是人為因素，要解決上述現象，這將是一個(gè)非常錯綜復雜的工程。

十九大報告強調，“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。由市場(chǎng)決定價(jià)格，這既是市場(chǎng)經(jīng)濟的基本要求，也是市場(chǎng)配置資源的基本途徑。而鼓勵競爭和保障公平更是政府采購制度的靈魂。因此，筆者認為，盡管關(guān)于高價(jià)、低價(jià)的批評聲其勢洶洶，不絕于耳，但是我們要有戰略上的定力，不亂于心，不惑于行。在政府采購價(jià)格形成機制上，還是應當堅持通過(guò)市場(chǎng)競爭由市場(chǎng)主體自主定價(jià)。政府的作用主要是更好地保障競爭的公平性，并通過(guò)良好的制度引導市場(chǎng)主體理性競爭。按照這一基本思路，針對低價(jià)競爭問(wèn)題，建議從以下幾個(gè)層面共同著(zhù)力。

一、制度設計層面。建議政府采購的立法導向從早期的鼓勵充分競爭轉向充分競爭和有效競爭相結合。當前，一個(gè)幾百萬(wàn)元預算的采購項目，動(dòng)輒幾十甚至上百家供應商參與投標的現象屢見(jiàn)不鮮。這種情況不僅犧牲了采購效率，徒增了社會(huì )成本，更是刺激供應商們拼得“刺刀見(jiàn)紅”。希望今后政府采購制度的改革，要允許更多的項目只在有限數量的供應商之間進(jìn)行適度競爭。財政部近年來(lái)倡導根據采購項目特點(diǎn)優(yōu)選采購方式，大幅提高公開(kāi)招標數額標準，創(chuàng )新推出競爭性磋商采購方式，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部令第87號)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號令”)和《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“74號令”)在邀請招標和非招標采購方式上，允許采購人或者評審小組直接推薦或者從省級以上財政部門(mén)建立的供應商庫中選取參與競標的供應商，這些其實(shí)都是倡導有效競爭、適度競爭理念的具體表現。它是在上位法尚未修訂(《政府采購法》規定“公開(kāi)招標應當作為政府采購的主要采購方式”)情況下的一種微調和變通。

二、心理建設層面。首先，建議采購單位的項目決策人員、執行人員等強化采購主體意識，在采購需求制定、采購方式選擇、參與評審、合同管理、履約驗收等方面切實(shí)擔負起主體責任?！拔ü_(kāi)招標論”“唯低價(jià)論”、放棄評審權等在某種程度上也是“懶政”、不作為、不擔當的表現。其次，希望審計、監察等監督人員確立新思維，公開(kāi)招標并非萬(wàn)能，邀請招標和非招標方式并非就不規范，哪怕是單一來(lái)源采購，只要依法依規執行就應一視同仁。最后，希望供應商、社會(huì )公眾和媒體能增進(jìn)對政府采購的了解，對于價(jià)高者中標、價(jià)低者未中標的現象，少一些莫須有的懷疑和占據道德制高點(diǎn)的指責。政府采購項目千差萬(wàn)別，脫離具體項目籠統地評論價(jià)高價(jià)低意義甚微，對于“高精尖”項目，最高價(jià)中標可能也是合理的，而對于通用產(chǎn)品采購，最低價(jià)中標也能保證質(zhì)量。在全面依法治國、全面從嚴治黨的新時(shí)代，這種心理層面的調適顯得尤為重要。否則，任爾法規制度如何完善，采購人還是要爭相公開(kāi)招標，評審專(zhuān)家也不敢輕易推薦質(zhì)優(yōu)但價(jià)高者中標。

三、執行操作層面。對于采購人、采購代理機構在采購方式、采購模式的選擇和運用等方面，要引導市場(chǎng)理性競爭。針對容易引起低價(jià)競爭的批量集中采購，可通過(guò)增加采購頻率、適當控制單次批量集中采購的規模、多“切分蛋糕”、讓多品牌中標等方式，增加供應商的中標入圍概率，緩解一些大品牌在批量集中采購中落標的“不可承受之重”。至于市場(chǎng)競爭激烈、價(jià)格透明的商品，少采用批量集中采購，多采用協(xié)議供貨、電子賣(mài)場(chǎng)等采購模式。對于“貧困地區嬰幼兒營(yíng)養包”“中小學(xué)生營(yíng)養午餐”、疫苗等以保障質(zhì)量為首要的特殊類(lèi)型項目，可以按照87號令所作出的特殊制度安排，以采購預算為標準實(shí)行固定價(jià)格招標，讓供應商只進(jìn)行質(zhì)量、服務(wù)等方面的競爭。還有強化合同約束、履約管理和信用管理等，這對防范“中標靠低價(jià)，贏(yíng)利靠索賠”也都有積極的作用。

在評標辦法的設計上，如果能有效突出質(zhì)量和服務(wù)競爭，也能在一定程度上淡化價(jià)格競爭的殘酷性。目前實(shí)行集中采購的計算機、乘用車(chē)等一些通用產(chǎn)品，僅僅憑技術(shù)參數、指標、配置等并不能完整反映產(chǎn)品質(zhì)量，而能夠直觀(guān)反映產(chǎn)品質(zhì)量的品牌等因素，在現行法規環(huán)境下作為評審因素又存在較大的違法風(fēng)險。按照目前的評標規則，知名品牌與一般品牌同臺競標，就好比是現代搏擊與傳統武術(shù)選手比賽，但比的只是武術(shù)套路(技術(shù)參數)和選手顏值(價(jià)格)，而非實(shí)戰能力。希望監管部門(mén)在政策執行的尺度上適當調整，對于產(chǎn)品采購，考慮允許采購人將品牌美譽(yù)度、市場(chǎng)認可度等作為評分因素。這種做法也是符合“中國制造2025”強國戰略的。此外，對一些專(zhuān)業(yè)性強、技術(shù)復雜的項目，可以先評技術(shù)標，再評商務(wù)標，防止價(jià)格因素對評審專(zhuān)家構成壓力。

關(guān)于實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生的不以誠信履約為目標的低價(jià)“沖標”者、不以中標為目的的惡意低價(jià)攪局者，評標委員會(huì )要敢于依法作為，履行好法規(87號令第六十條等相關(guān)規定)所賦予的評審裁量權，將明顯不合理的低價(jià)投標作為無(wú)效投標處理。

而對于高價(jià)采購的現象，因采購對象屬于“賣(mài)方市場(chǎng)”而產(chǎn)生的高價(jià)其實(shí)大家是能理解的，老百姓真正關(guān)注的是那些政府當了“冤大頭”的價(jià)格虛高項目。而造成價(jià)格虛高的主要原因就是前文所述的種種情形排斥了競爭。因此，破解價(jià)格虛高最有效的措施就是盡量消除一切可能妨礙競爭的因素，促進(jìn)公平競爭。防范政府采購中的各種差別待遇和歧視待遇，實(shí)現“陽(yáng)光采購”，這本就是《政府采購法》規制的重點(diǎn)。近年來(lái)隨著(zhù)各級財政部門(mén)政府采購監督執法工作的逐漸深入，因采購方限制或排斥競爭而導致價(jià)格虛高的現象在逐漸減少，因供應商圍標、串標而哄抬價(jià)格的現象也有所收斂。不過(guò)，需要注意的是，在制定各種政府采購清單、實(shí)行協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購等過(guò)程中，要盡量避免因形成新的變相壟斷而導致的價(jià)格虛高。

常言道，“道高一尺魔高一丈”“有人的地方就有江湖”。由于價(jià)格因素的直觀(guān)性和敏感性，圍繞政府采購價(jià)格的博弈和輿情將會(huì )長(cháng)期與我們相伴。我們既要有這樣的清醒認識，更要有見(jiàn)招拆招、與時(shí)俱進(jìn)的本領(lǐng)儲備。

(作者單位：上海市政府采購中心)